中國古代的政治、法律和選官制度
中國古代的政治、法律和選官制度
在中國古代，隨著社會的發(fā)展，形成了一套完整的政治、法律和選官制度。這一制度體系，從源頭上就與西方文明有著很大的差異。小編在這里整理了相關(guān)資料，希望能幫助到您。
在由原始社會向階級社會的演變中，中國的早期國家夏商周三代繼承了較多的部族統(tǒng)治方式，形成了以宗法制為代表的制度建構(gòu)。經(jīng)過上千年的演變，到戰(zhàn)國時期誕生了中央集權(quán)的政治體制。隨著秦漢大一統(tǒng)封建帝國的建立，以皇權(quán)專制為核心的官僚體制開始主宰中國古代的社會。在隨后的王朝更替中，官僚體制越來越完善。直到晚清，在西方文明的沖擊下，專制集權(quán)的王朝政治才走到了盡頭。
三代時期，形成了以“禮”治國的制度體系，禮刑并用。到了戰(zhàn)國，法治興起，刑罰轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?，產(chǎn)生了細密嚴酷的秦律。漢代以后，王霸并用，禮法融合，逐步發(fā)展形成了“中華法系”。其中漢《九章律》、《唐律疏議》和《大清律例》最有代表性。
在中國古代的官僚體制中，最富有特色的是官吏的選拔與管理制度。從漢代的察舉開始，到魏晉南北朝的九品中正制，再到隋唐創(chuàng)立科舉制，一直發(fā)展為明清的八股取士。這一制度體系，不但保證了封建國家對社會的有效治理，而且開創(chuàng)了官民之間的上下通道，對于保證古代社會的穩(wěn)定具有特殊意義。
一 宗法血緣關(guān)系與國家制度(三代至春秋)
中國古代最早的國家，是在原始社會基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在原始社會，基本的社會關(guān)系是血緣關(guān)系和親緣關(guān)系，這種社會結(jié)構(gòu)在國家誕生后被較為完整地保留下來。因此，中國古代的早期國家(夏商周三代)是一種部族國家，它的政治、法律和選官制度，都帶有濃厚的部族色彩，形成了以宗法制為核心的制度體系，用分封制作為治理國家的基本方式，用世卿世祿制作為選拔官吏的基本方式。這種制度體系，以西周最為典型。
夏代(約公元前21—前16世紀)的資料極少，商代(約公元前16—前11世紀)就已經(jīng)有了比較發(fā)達的宗族體系，西周(約公元前11世紀一前770年)的宗法制度發(fā)展到了高峰。所謂宗法制，實際上就是以血緣關(guān)系和親緣關(guān)系組建的部族政治體系。商周的國家組織原則是“親貴合一”，即按照血緣關(guān)系和姻親關(guān)系來確定社會等級，政權(quán)和族權(quán)合二而一，由貴族行使政治統(tǒng)治權(quán)。夏商周的最高統(tǒng)治者稱為“王”，按照昭穆制度來確定班輩等級，根據(jù)政治地位劃分“大示(宗)”與“小示(宗)”。[1]王之下為諸侯，諸侯之下為士大夫，士大夫之下為平民(國人)，部族以外的被統(tǒng)治者則稱為野人。
為了適應(yīng)部族統(tǒng)治的需要，商周實行分封制。商周的“國”很小，實際上就是統(tǒng)治者直接治理的城邦，相傳商初有三千國，周初有一千八百國。最高統(tǒng)治者“王”的直轄版圖也不大，“湯以七十里而王，文王以百里而王”(孟子語)，就是這種狀況的寫照。這種“國”實際上就是都，國都之外為野，也稱為鄙，是奴隸居住并從事生產(chǎn)勞動的地方。“王”直轄區(qū)域以外的廣大地區(qū)，則采用分封諸侯的方法行使主權(quán)。例如，商王曾分封渭水流域的姬周部族，其部族首領(lǐng)被稱為“西伯”。西周時，這種分封制已高度成熟，即所謂的“封邦建國，廣建諸侯，以藩衛(wèi)宗周”。周初大分封，史稱周公立七十一國，其中姬姓五十三，奠定了西周的國家格局。被分封的諸侯，接受周王的冊封和禮器，對周王承擔(dān)納貢和朝聘義務(wù)，并隨王參與出征、祭祀、吊喪慶賀事項。如果諸侯發(fā)生了爭執(zhí)或沖突，則由周王進行調(diào)處。對于不盡義務(wù)的諸侯，周王有權(quán)處罰乃至征討。
與分封制相適應(yīng)，商周的官員選拔采用“世卿世祿制”。三代時期治理國家的統(tǒng)治者是貴族，與后代那種職業(yè)官吏有著很大不同。以西周為例，周王由嫡長于繼承，其他子弟封為公侯伯子男，建立諸侯國;諸侯也由嫡長于繼承，其他子弟封為士大夫，建立家邑;士大夫同樣由嫡長子繼承，其他子弟均為士，享有祿田;士由嫡長子繼承，其他子弟則為平民，即國人。對于異姓部族，則按聯(lián)姻關(guān)系的親疏遠近進行分封。從諸侯到士，根據(jù)出身的高低貴賤來兼任政府職務(wù)，世代為官。這種世卿世祿制，與后代的“選賢任能”有著本質(zhì)上的差異。
在“世卿世祿制”下，也有“選賢任能”的現(xiàn)象，比如商湯重用伊尹，武丁攉拔傅說，文王起用姜尚，周公“吐哺握發(fā)”等等。但這種選賢任能多數(shù)木能打破世卿世祿制的基本原則，只是較為個別的“破格”現(xiàn)象。
三代時期政府中的具體辦事人員，則在國人中采用“鄉(xiāng)舉里選”的方式產(chǎn)生。
夏商周的法律制度包括“禮”和“刑”兩個方面。三代強調(diào)禮治，特別是西周，形成了完善的禮樂制度，用禮制來區(qū)分貴賤，明確等級，維護統(tǒng)治秩序。同時，以懲處為中心的刑罰制度也已經(jīng)形成。但是，這一時期的禮和刑尚未融合為一個體系，而是各自為用。禮主要用于調(diào)整貴族內(nèi)部的社會關(guān)系，刑主要用于控制社會下層勞動人民。即所謂“刑不上大夫，禮不下庶人”。按照史籍的記載，夏有“禹刑”，商有“湯刑”。西周的禮制和刑罰資料均較多，禮有吉禮、兇禮、賓禮、軍禮、嘉禮五禮;刑有墨刑、劓刑、刖刑、宮刑、大辟五刑。五刑的具體條目，有三千種之多。1976年在陜西扶風(fēng)發(fā)現(xiàn)的西周青銅器中有一個刖刑奴隸守門鼎(藏陜西歷史博物館)，就是西周刑罰的生動寫照之一。
分封制看起來井然有序，但國王對諸侯、諸侯對士大夫的控制能力較弱。隨著時間的推移，有的諸侯國強大起來，有的諸侯國衰落下去，出現(xiàn)了“高山為谷，深谷為陵”的現(xiàn)象(《左傳》語)。春秋時期，強大起來的諸侯國開始“挾天子而令諸侯”，爭霸中原。社會的變化沖擊著政治法律制度，“禮崩樂壞”，舊有的制度體系開始衰落。
春秋時期(公元前770一前475年)，周王室衰微，“禮樂征伐自諸侯出”。據(jù)魯《春秋》記載，從公元前722年到前479年，諸侯朝齊晉楚者達33次，而朝周王者僅3次。在諸侯國中，有實力的大夫控制了政權(quán)，如齊國的田氏，晉國的韓趙魏氏等。春秋后期，以鄭國子產(chǎn)“鑄刑書”(公元前536年)和晉國趙鞅“鑄刑鼎’’(公元前513年)為標(biāo)志，法律制度也開始出現(xiàn)重大變化，刑罰開始向法制轉(zhuǎn)變。特別是在選官用人方面，選賢任能成為春秋時的流行風(fēng)尚。如齊桓公納鮑叔牙之諫，重用同他有一箭之仇的管仲，委以軍國要務(wù)，奠定了東方大國的基礎(chǔ)。再如晉文公在外流亡十九年，身邊形成了一個久經(jīng)考驗的輔佐班子，實現(xiàn)了他尊王抗楚、取威定霸的夙愿。特別是秦穆公在用人上不拘一格，把來自敵國的丕豹、少數(shù)民族的由余、五張羊皮換來的奴隸百里奚，統(tǒng)統(tǒng)網(wǎng)羅在自己麾下，成為西方霸主。還有如楚莊王任用“鄙人”孫叔敖，問鼎中原，飲馬黃河;吳王闔閭重用楚國亡臣伍子胥，幾乎滅了楚國;越王勾踐重用范蠡和文種，臥薪嘗膽，滅吳復(fù)仇。整個春秋時期，選拔優(yōu)秀人才的故事不絕于書。但是，這時的選賢任能，屬于一種“伯樂相馬”式的人治方式，只是對世卿世祿制形成了較大的沖擊，并沒有形成規(guī)范化的新制度。
二 中央集權(quán)與君主專制制度的誕生(戰(zhàn)國秦漢)
中國歷史進入戰(zhàn)國時期(公元前475一前221年)后，一種前所未有的政治體制逐漸從舊體制中脫胎而出，這就是區(qū)域性的中央集權(quán)和君主專制制度。戰(zhàn)國七雄先后通過廣泛的變法，完成了制度轉(zhuǎn)換。
戰(zhàn)國的一個重大變化就是逐漸用郡縣制替代了分封制。春秋時期，隨著兼并戰(zhàn)爭的進行，秦、楚等國都在新占領(lǐng)的地方上設(shè)立縣和郡，作為新的行政建制。一般縣在中心區(qū)域，郡在邊遠地區(qū)?？たh的長官，不再是世襲領(lǐng)主，而是由君主委派官員直接管理?？たh長官由君主任免，對君主負責(zé)，成為中國歷史上最早的取代貴族領(lǐng)主的職業(yè)官僚?？たh制取代分封制，有兩個重要意義：一是在國家制度中由地域關(guān)系取代了血緣關(guān)系，使早期的部族國家轉(zhuǎn)化為疆域國家;二是國家管理人員由職業(yè)官僚取代了世襲領(lǐng)主，使貴族政治轉(zhuǎn)化為官僚政治。
戰(zhàn)國的另一個重大變化是逐漸形成了區(qū)域性的君主專制制度，其中以秦國最為典型。從秦孝公到秦王贏政，建立起由君主執(zhí)掌大權(quán)、卿士俯首聽命的制度，為大一統(tǒng)專制帝國的誕生奠定了基礎(chǔ)。
新的體制需要大量新型官員，為了滿足這一需要，戰(zhàn)國時期在官吏選拔上廣泛推行了軍功制和養(yǎng)士制。
軍功制就是把功勞大小作為選拔官員的基本條件。魏文侯任用李悝變法，規(guī)定“食有勞而祿有功”(《說苑·政理》)。燕昭王宣布用人的原則是：“不以祿私其親，功多者授之;不以官隨其愛，能當(dāng)者處之?！?《戰(zhàn)國策·燕策二》)特別是秦國，商鞅變法時明確規(guī)定：“宗室非有軍功，論不得為屬籍。”(《史記·商君列傳》)真正做到了如同商鞅所說的那樣：“利祿官爵專出于兵，無有異施也?！?《商君書·賞罰》)這種軍功制的實行，已經(jīng)有了計算功勞的標(biāo)準(zhǔn)、方法以及升遷等次規(guī)定。
養(yǎng)士制就是由執(zhí)政的高級官員豢養(yǎng)一批具有特殊知識或技能的士人，作為人才儲備，為己所用?！笆俊痹趹?zhàn)國時期已經(jīng)成為在政治上具有重大影響和作用的社會群體，是當(dāng)時新型職業(yè)官員的主要來源。賈誼曾在《過秦論)中對戰(zhàn)國時期以養(yǎng)士著名的四君子稱道：“齊有盂嘗，趙有平原，楚有春申，魏有信陵。此四君者，皆明智而忠信，寬厚而愛人，尊賢而重士?！鼻氐南喟顓尾豁f，門下也有食客數(shù)千。李斯初人秦時，就是呂不韋的門客。有的國家，還由政府直接建立機構(gòu)養(yǎng)士，如齊國的稷下學(xué)宮就是一例。
軍功制和養(yǎng)士制的推行，徹底打破了世卿世祿制。同春秋時期的選賢任能相比，選官不再是因人而異的“相馬”，而是制度化的“賽馬”。即所謂“明主以法擇人，不自舉也;使法量功，不自度也”。軍功制對于提高軍隊的作戰(zhàn)力和國家的競爭力有著重大作用。《茍子·議兵》中比較戰(zhàn)國軍事力量說：“齊之技擊不可以遇魏氏之武卒，魏氏之武卒不可以遇秦之銳士。”軍隊的強弱恰恰與軍功制實施的徹底程度成正比。秦國實行軍功制最為徹底，它的軍隊享有“虎狼之師”的威名，它的政府行政效率和管理能力也在七雄中最為突出。養(yǎng)士制則完全打破了血緣宗法關(guān)系，戰(zhàn)國士人大量為異國效力，“朝秦暮楚”，正是擺脫了宗法血緣束縛的寫照。但是，軍功制下的“功”同管理國家需要的“能”，有可能會不一致;養(yǎng)士制容易形成私人勢力集團。因此，這兩種制度在進人大一統(tǒng)王朝以后，就不再實施了。
同集權(quán)專制相適應(yīng)，法家思想在三晉(趙、魏、韓)和秦國得到了廣泛貫徹，通過變法，這些國家建立起了以刑罰為主體的成文法律體系。如魏國李悝所作的《法經(jīng)》六篇[2]就是其中的代表。特別是秦國，在商鞅變法中繼承了李悝《法經(jīng)》的思想，改法為律，實行“以法為教，以吏為師”的國策。此后，秦國統(tǒng)治者不斷增加法律內(nèi)容，其立法和執(zhí)法的嚴苛和細密，在中國歷史上是屈指可數(shù)的。
秦王朝(公元前221—前206年)實現(xiàn)統(tǒng)一大業(yè)，在中國歷史上第一次建立了大一統(tǒng)的專制帝國。實現(xiàn)統(tǒng)一后的秦王贏政，自稱始皇帝，成為皇帝制度的創(chuàng)始人。漢代(公元前206—公元220年)統(tǒng)治者沿用了皇帝的稱號，此后這一稱呼沿用了兩千多年。從秦漢起，帝制成為中國古代政治制度的核心。
為了確?；实鄣匚坏纳袷バ裕貪h時期為皇帝的衣食住行規(guī)定了一系列特殊稱謂。東漢學(xué)者蔡邕在《獨斷》中將其概括為：“自稱曰朕，臣民稱之曰陛下，其言曰制詔，史官記事曰上，車馬衣服器械百物曰乘輿，所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中，所至曰幸，所進曰御。其命令一曰策書，二曰制書，三曰詔書，四曰戒書?！睆臐h代起，皇帝都有特殊的廟號、謚號和年號。在廟號上，締造王朝者稱祖，德澤萬民者稱宗;在謚號上，一般用最能表達皇帝功績的概括性字樣，如“文”“武”“明”“莊”等等;年號是從漢武帝開始使用的，一般用具有特殊指意的詞匯，如：“建元”、“元鼎”、“建武”、“永平”等等。今人在習(xí)慣上一般用謚號稱呼漢晉皇帝，如漢文帝、漢元帝、晉武帝;用廟號稱呼唐宋皇帝，如唐高祖、唐太宗、宋仁宗;用年號稱呼明清皇帝，如洪武帝、永樂帝、康熙帝。
漢代統(tǒng)治者吸取了秦朝不早立扶蘇導(dǎo)致趙高矯詔傳位胡亥的教訓(xùn)，建立了太子制度以保證帝位的傳承。此后，太子被稱為“國本”。立太子的基本原則是“立嫡以長不以賢，立子以貴不以長”。如遇皇帝年幼或因其他原因無力處理政務(wù)，漢代又形成了太后聽政制度。這樣，就從制度上孕育出了太后和皇帝爭權(quán)的隱患。太后聽政，一般都重用外戚，皇帝久居深宮，身邊的親信只有宦官，東漢的外戚宦官輪流專政，實際上就是皇帝專權(quán)和太后聽政制度矛盾沖突的表現(xiàn)。
皇帝居住和辦公的地方叫宮禁，或叫宮省;三公九卿的衙門在宮外，叫府寺。所以，以三公九卿為代表的正規(guī)中央政府也叫外朝。為了皇帝處理公務(wù)方便，皇宮內(nèi)部也設(shè)有一些辦公機構(gòu)，叫臺閣，其中比較有名的是尚書臺和蘭臺。另外，皇帝還可以用加官的方式，給外朝信得過的官員加上某個頭銜，令其入宮辦事，加官比較有名的有侍中、中常侍、給事中等。加官和臺閣比較靈活，不太正規(guī)，但他們在皇帝身邊，大權(quán)在握，成為事實上的決策中心，人們稱其為中朝。三公九卿雖然正規(guī)，卻離皇帝較遠，主要是執(zhí)行政策和管理事務(wù)。中外朝的形成，對后來的政治體制有著重大影響。到了東漢時期，尚書臺就已經(jīng)取代了丞相的職能，御史臺也取代了以前的御史大夫府。主管行政的尚書令，主管監(jiān)察的御史中丞，加上督察京畿的司隸校尉，成為朝廷中最重要的人物，人稱“三獨坐”。
在地方上，秦和西漢實行郡縣兩級制，東漢實行州郡縣三級制。州的長官為刺史，郡的長官為太守，縣的長官為縣令。漢初，曾在各地分封了一批諸侯王國，后來，諸侯王國與中央集權(quán)形成了嚴重的對抗，以至演變?yōu)椤皡浅邍畞y”。七國之亂平定后，諸侯王國的最高行政長官“相”一律由中央任免，聽命于朝，剝奪了諸侯王的行政權(quán)。同時，漢武帝還繼承了文景以來的削藩政策，采用推恩、助酎的方式，解決了地方勢力過大的問題。所謂推恩，就是使諸侯王諸子都有繼承分封的權(quán)利，從而用類似“分家”的方法肢解諸侯王國;所謂助酎，就是讓諸侯王拿出黃金作為祭祀祖宗的贊助，對于有抗命跡象的王國，則借口酎金成色不純削奪其爵位。通過這些措施，武帝以后的諸侯王國，成為與郡相同的地方行政建制。
漢代形成了一套完整的選官制度，主要有察舉、征召、辟除、任子、貲選等方式。
察舉是推薦官員制度。從漢文帝到漢武帝，建立了察舉制，此后，察舉就成為漢代最重要的選官制度。具體做法，就是根據(jù)國家的不同需要，由中央政府的三公九卿和地方政府的郡國守相向皇帝推薦能夠擔(dān)任官職的人才。就整個兩漢來看，察舉分為兩大類：一類是定期常舉，一般每年一次，在年終隨著“上計”即地方向中央的年度報告進行，具體科目有孝廉、茂才(即秀才，東漢避光武帝諱改名)等;一類是不定期特舉，由皇帝根據(jù)實際需要隨時下詔指定科目和人選要求，具體科目有賢良方正、賢良文學(xué)等。兩漢的察舉，以孝廉最多，所以人們也常用“舉孝廉”來指代整個察舉制。察舉孝廉的標(biāo)準(zhǔn)有四條：一是德行高妙，志節(jié)清白;二是學(xué)通行修，熟知經(jīng)書;三是明習(xí)法令，善于決獄;四是頭腦清楚，才干出眾。凡是地方推薦上來的孝廉，一般先在中央擔(dān)任郎官，經(jīng)過官場上的見習(xí)和初步鍛煉，再根據(jù)對其實際能力的考察任命實職。
為了保證察舉的質(zhì)量，漢代規(guī)定：州郡長官有推薦人才的責(zé)任和義務(wù)?！安慌e孝，不奉詔，當(dāng)以不敬論;不察廉，不勝任也，當(dāng)免。”(《漢書·武帝紀》)凡是發(fā)現(xiàn)察舉有不合格的，舉薦人要承擔(dān)連帶責(zé)任。察舉賢良，一般還要進行對策考試。如董仲舒有名的“天人三策”，就是這種對策。
征召比較特殊，是皇帝對特殊人才直接聘任的選官制度。秦始皇時就有了征召，如叔孫通以文學(xué)被征。漢代所征，多為學(xué)術(shù)名士或道德楷模。隆重者還要以“公車”、“安車玄纁蒲輪”征之，以象征朝廷對所征之人的尊崇。但除王莽時期外，征召都是個別進行的，在選宮中占的比例不大。
辟除是長官直接聘任部下的一種方式。漢代用人，中央只任命行政長官，其部下掾屑則基本由長官自行聘任。按規(guī)定，二百石以上的官員，均由中央任免，辟除的掾?qū)?，一概都是百石。上至三公九卿，下到郡守縣令，他們的下屬吏員大都為自行辟除。被辟除的掾?qū)伲c其長官結(jié)成連帶責(zé)任關(guān)系。由于他們是長官親選，所以多執(zhí)掌實際事權(quán)，而中央任命的輔佐官員，盡管級別較高，卻往往沒有實權(quán)。
任子是對高級官員子弟的一種特殊照顧方式。漢代規(guī)定;二千石級官員任職滿三年以上，可以任子弟一人為郎。
貲選是對官吏的資產(chǎn)限制。漢代統(tǒng)治者信奉“有恒產(chǎn)者有恒心”，規(guī)定必須具備一定的家產(chǎn)才能夠被選拔為官。漢初為十算(算為漢代的征稅單位，一算為資產(chǎn)一萬錢)，景帝時降為四算。后來到武帝時，又開始賣官，稱為納貲，從而打破了漢初商賈不得為官的限制。此后，賣官鬻爵成為歷代王朝選官制度的一個補充手段。
漢代以察舉和辟除為主體的選官制度，解決了戰(zhàn)國以來軍功制和養(yǎng)士制不適應(yīng)治理國家的問題，比較成功地完成了由奪天下到治天下的轉(zhuǎn)變，回答了“馬上得之”能不能“馬上治之”的難題。更重要的是，這種選官制度從武帝以后以儒家思想作為基本準(zhǔn)則，統(tǒng)一了官吏的價值標(biāo)準(zhǔn)，并由此而產(chǎn)生了一批以文人為主的職業(yè)官吏，適應(yīng)了當(dāng)時的大一統(tǒng)王朝治理國家的需要。但是，這種制度也有它的缺陷。察舉作為一種自下而上的舉薦方式，會造成用人權(quán)的下移，辟除是直接下放用人權(quán)。推行時間一長，使中央集權(quán)受到了嚴重沖擊。累世三公的豪門和盤踞一方的州牧郡守，“門生故吏遍天下”，形成了私人勢力集團。另外，察舉和辟除都側(cè)重于名聲，越到后來沽名釣譽現(xiàn)象越嚴重。漢末民謠：“舉秀才，不知書;察孝廉，父別居;寒素清白濁如泥，高第良將怯如雞?！?《抱樸子·審舉》)就是這一弊端的寫照。
在法律制度上，秦代崇尚法治。1975年12月，在湖北云夢睡虎地出土了大批秦簡，反映了秦統(tǒng)一前后的法律狀況，彌補了文獻資料的不足。僅僅從秦簡涉及的秦律名稱就可以看出，人稱秦律“密于凝脂”是毫不過分的。[3]秦簡中的秦律，涉及政治、軍事、農(nóng)業(yè)手工業(yè)生產(chǎn)、市場管理、貨幣流通、交通運輸、行政管理、官吏任免、案件審理、訴訟程序等各個方面，“皆有法式”。在法律的實施上，秦代堅持輕罪重刑，嚴刑酷法，僅死刑就有車裂、定殺(溺死)、撲殺(打死)、磔(分裂肢體)、阬(活埋)、斬、梟首(斬頭示眾)、鑿顛、鑊烹、抽脅、腰斬、囊撲等方法。法網(wǎng)過密導(dǎo)致了社會矛盾的迅速激化，并成為秦王朝迅速滅亡的重要原因之一。
漢初，革秦之弊，廢棄了秦代法律的嚴酷繁雜成分，由蕭何制定了崇尚寬簡的《九章律》，[4]約法省刑，簡易疏闊。到武帝即位以后，伴隨統(tǒng)治思想由無為向有為的轉(zhuǎn)變，重用張湯和趙禹“條定律令”，律法日繁?！奥闪罘踩傥迨耪?，大辟四百九條，千八百八十二事，死罪決事比萬三千四百七十二事?！?《漢書·刑法志》)漢律的形成，主要有律、令、科、比四種。律為律條，令為詔令，科為法律適用，比為案例類推。漢律特別強調(diào)皇權(quán)至上，法自君出，即廷尉杜周所說的“前主所是著為律，后主所是疏為令”(《史記·酷吏列傳》)。其法制的指導(dǎo)思想則為禮法并用，以禮人法，儒家經(jīng)義成為法理的基礎(chǔ)，堅持德主刑輔，先教后刑，奠定了此后法制體系“禮刑一體”的基本框架。近代嚴復(fù)曾說：“三代以還，漢律最具，吾國之有漢律，猶歐洲之有羅馬律也。”(《法意)卷六案語)在刑罰種類上，漢代逐漸以徒刑、笞刑和死刑取代了以前的黥刑、劓刑和斬左右趾，廢止了部分肉刑，反映了司法的進步。
三 門閥政治的興起和式微(魏晉南北朝)
魏晉時期(220—420年)，門閥政治興起。所謂門閥政治，就是家族等級制向政治領(lǐng)域的滲透，具體表現(xiàn)為名門大姓把持朝政。司馬氏取代曹魏政權(quán)后，世家大族在政治上日益顯赫，被人稱為土族，控制了各級政府的清要官職。西晉時，皇帝要依賴士族統(tǒng)治社會，制約宗室，駕馭官僚隊伍。到了東晉，門閥勢力的膨脹使其與皇權(quán)有了一定的矛盾。民謠稱“王與馬，共天下”，就反映了作為士族的代表王氏家族與皇帝司馬氏在國家權(quán)力中的關(guān)系。
魏晉的政治制度在分封問題上走了一段彎路。曹魏鑒于漢代的分封曾造成了地方割據(jù)，加上宮廷斗爭的因素，魏文帝對宗室限制較嚴，大權(quán)旁落于外姓。司馬氏從曹魏手中取得政權(quán)，片面汲取曹魏失權(quán)的教訓(xùn)，大封宗室，諸王集軍、政、財權(quán)于一身，結(jié)果釀成了“八王之亂”。東晉以后，分封過重的弊端才逐漸糾正了過來。
同門閥政治的興起相適應(yīng)，九品中正制成為這一時期特有的選官制度。九品中正制由曹魏的吏部尚書陳群創(chuàng)立，經(jīng)過兩晉南北朝，一直實行到隋文帝時才徹底廢除。根據(jù)這一制度，朝廷在各州和各郡設(shè)立了中正一職，但不屬于正式官府編制，不得干預(yù)政務(wù)，只是專門負責(zé)品評人才。中正評價人才的標(biāo)準(zhǔn)，分為家世和行狀兩個方面，家世包括祖輩資歷和門戶名望;行狀包括道德行為和才干能力。中正綜合家世與行狀，把士人分為九等，以備選用。但中正只有品評權(quán)，沒有任命權(quán)，只是把自己的品評意見提交給政府，作為政府用人的依據(jù)。而政府雖有任用權(quán)，卻必須根據(jù)中正的評定來任免官員，不得擅自做主。中正同掌握用人權(quán)的政府長官互相牽制，誰也不能擅權(quán)，有效防止了私人勢力集團的形成，在一定程度上克服了漢末選官制度造成的尾大不掉弊端?，F(xiàn)任官員也要受中正制約，每三年按照籍貫由中正“清定”一次，官員的考核升遷往往要受這種“清定”的左右。
九品中正制的實施，在政治上有利于克服漢末以來的分裂割據(jù)局勢，但是，卻造成了官吏任免中的權(quán)責(zé)分割。中正管品評而沒有用人權(quán)，對用人不當(dāng)不承擔(dān)責(zé)任;政府有用人權(quán)，卻受到中正品評的牽制。正如馬端臨所批評的那樣：“中正之法行，則評論者自是一人，擢用者自是一人。評論所不許，則司攉用者不敢違其言;擢用或非其人，則司評論者本不任其咎。體統(tǒng)脈絡(luò)各不相關(guān)，故徇私之弊無由懲革?！?《文獻通考·選舉一》)在九品中正制的實施中，本來要求家世和行狀兩條標(biāo)準(zhǔn)并重，很快就演變?yōu)閮H僅依據(jù)家世定品。中正一職，也多被大族世家所把持?！吧掀窡o寒門，下品無世族”，任用官吏，全憑門資。選官制度上的門第觀念，同門閥政治相得益彰，助長了士族對政權(quán)的控制。但是，這一時期的門閥政治，是專制皇權(quán)體制下的一個插曲，同先秦的世卿世祿制有著本質(zhì)上的差異，并不是貴族政治的復(fù)活。
九品中正制囿于門第的限制，在選拔官吏的實際效果上無足稱道。西晉的劉毅，曾上疏抨擊這一制度。此后，有見識的官員一直對其批評不斷。為了保證政權(quán)的運轉(zhuǎn)，魏晉南北朝各代，依舊沿用了兩漢以來的察舉制和辟除制。察舉的科目，主要集中在孝廉和秀才兩途。不過，從曹魏開始，就對察舉和辟除做了一些制度上和實施上的改進，以消除漢末的弊端。最主要的改進，是把察舉和考試結(jié)合起來，后來逐漸固定了策試的標(biāo)準(zhǔn)和要求，大體上孝廉側(cè)重于經(jīng)義，秀才側(cè)重于文采。這種考試方式在南北朝時期越來越被重視，開了隋唐科舉制的先聲。
南北朝時期(420年一589年)，士族與皇權(quán)的沖突加劇。士族的寄生性和腐朽性在這一時期充分表現(xiàn)了出來。他們盡管占據(jù)高位，但過于崇尚虛名，不屑于務(wù)實，通常都只擔(dān)任名分高貴而不理庶務(wù)的清要官職。部分士族甚至連馬都不會騎，“服脆骨柔，不堪步行，體羸氣喘，不耐寒暑”，上下車都要隨從攙扶。南朝的開國皇帝多出身不高，士族不為其用。于是，皇帝都有意識地拔擢寒門，執(zhí)掌機要，排斥士族。在中央，決策中樞中書省和門下省的最高長宮中書令、侍中依然還是士族擔(dān)任，但其中實際掌握政務(wù)的中書舍人和給事中，卻基本上都是由寒族充當(dāng)。在侯景之亂中，南朝的士族元氣大傷，門閥政治逐漸衰落。
魏晉南北朝的法律制度有一定發(fā)展。魏明帝時命陳群在漢律的基礎(chǔ)上制定了《魏律》十八篇，將漢代的“具律’’改為“刑名”，并列為首篇，這種體例一直被后代所用。西晉時，由賈充、羊祜、杜預(yù)大規(guī)模修訂法律，以漢律和魏律為基礎(chǔ)，“蠲其苛穢，存其清約”，制成了簡約、規(guī)范的《晉律》二十篇。同時，由張斐、杜預(yù)為《晉律》作注，詔頒天下，作為有同等效力的法律的解釋。南朝基本上沿用晉律，變動不大。北魏在孝文帝時廣泛總結(jié)漢魏晉法制的經(jīng)驗，修成北魏律二十篇。陳寅恪評價說：“北魏前后定律能綜合比較，取精用宏，所以成此偉業(yè)，實有其廣收博取之功?！?《隋唐制度淵源略論稿》)
四 官僚政治的完善與科舉制的創(chuàng)立(隋唐)
隋代(589—618年)結(jié)束了中國的分裂局面，重新實現(xiàn)了統(tǒng)一，在政治制度上承繼北朝，有一番比較大的建設(shè)舉措。繼隋而起的唐代(618—907年)，進一步強化皇權(quán)，在宰相制度、機構(gòu)設(shè)置、官吏選拔、法制建設(shè)諸方面更為完備。
秦漢時期，以丞相作為皇帝的輔佐。后來，尚書令取代了丞相的權(quán)力。南北朝時期，中書令和侍中逐漸有了宰相之稱。到了隋唐，對宰相制度做了比較重大的改革，實行集體宰相制，分割相權(quán)，以消除皇權(quán)與相權(quán)的矛盾，使相權(quán)完全服從于皇權(quán)。
所謂宰相，是指輔佐皇帝、統(tǒng)轄百官的政務(wù)長官。各朝各代的宰相名稱不同，如秦漢為丞相和三公，隋和唐初為三省長官六人，即尚書仆射、中書令和侍中各二人。同時，又以各種加銜，如參掌朝政、平章國計、同知政事等名目參與宰相事務(wù)。后來，逐漸過渡為以加銜“同中書門下平章事”和“同中書門下三品”為宰相，三省長官反而被排除在宰相班子之外。宰相的辦公地點為政事堂，采取集體議事制。這種集體宰相制，有效地保證了皇權(quán)專制，除了玄宗時期出現(xiàn)過宰相專權(quán)外，基本上沒有出現(xiàn)過漢魏以來的那種“強權(quán)宰相”。
唐太宗起，任用了一批學(xué)士作為自己的政務(wù)顧問。高宗時正式設(shè)立北門學(xué)士以分宰相之權(quán)。玄宗在皇宮內(nèi)設(shè)立翰林院，作為皇帝身邊的近侍顧問機構(gòu)。起初，翰林學(xué)士逐漸取代了中書省的職權(quán)，為皇帝起草詔旨文書，后來，逐漸又取代了宰相權(quán)力，成為皇帝身邊的決策中樞。所以，貞元以后，人們稱翰林學(xué)士為“內(nèi)相”。
隋唐的中央機構(gòu)實行三省六部制。三省為尚書省、中書省和門下省。
尚書省是最高行政機構(gòu)，由東漢以來的尚書臺演變而來。盡管它已經(jīng)離開了宮禁，但卻沿用了“省”的名號。尚書省的長官為尚書令，但一般不設(shè)，而由左右尚書仆射總攬其事。仆射之下，有左右丞協(xié)助仆射分管六部，左右司郎中則協(xié)助左右丞處理事務(wù)。尚書省的總機關(guān)，稱為都省。
尚書省下設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，六部長官為尚書，副手為侍郎。唐代六部尚書常常作為重臣的兼職，其中吏部尚書和兵部尚書權(quán)力尤重，往往為宰相兼任。安史之亂后，六部尚書逐漸成為藩鎮(zhèn)大員的加銜，而侍郎成為六部的實際長官。六部各有四司，共二十四司，司的長官為郎中，副手為員外郎。
中書省是最高決策機構(gòu)，掌“軍國政令，草擬制詔”。長官隋代稱內(nèi)史，唐代改為中書令。副手為中書侍郎。凡是正式的制詔誥敕，一律由中書省起草。具體負責(zé)起草詔令的官員為六名中書舍人，同時負責(zé)對尚書省六部的上奏文書提出處理意見。中書舍人還負責(zé)監(jiān)督官吏考核和法司審判。
門下省是最高審議機構(gòu)，掌“出納帝命，封駁詔奏”。長官隋代稱納言，唐代改為侍中。副手為門下侍郎。凡是上下文書，一律由門下省審議。具體負責(zé)審查詔奏的官員為四名給事中，具有封駁權(quán)。封旨封還，駁旨駁正?；实巯掳l(fā)的制敕，六部上報的奏章，門下省認為不當(dāng)者可封還重擬，或者直接改正。同中書舍人類似，給事中也負責(zé)監(jiān)督官吏考核和司法審判。
中書省和門下省附設(shè)有一批言諫官員，具體為散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺，分左右而設(shè)，右歸中書，左歸門下。言諫官員可以對政務(wù)廷諍面議，也可上封言事?！胺舶l(fā)令舉事，有不便于時，不合于道，大則廷議，小則上封。”(《舊唐書·職官二》)從而使進諫有了制度上的保證。另外，中書省和門下省還設(shè)有一批記注官員，分別為起居舍人和起居郎，負責(zé)記錄皇帝言行，稱為《起居注》，用作修史的原始資料。
三省之外，隋唐還設(shè)有秘書省、殿中省和內(nèi)侍省。秘書省下設(shè)著作局和太史局，分管四部圖書和天文歷法。殿中省下設(shè)尚食、尚藥、尚衣、尚舍、尚乘、尚輦六局，分管皇帝的生活事務(wù)。內(nèi)侍省為專職宦官機構(gòu)，下設(shè)掖庭、宮闈、奚官、內(nèi)仆、內(nèi)府五局，統(tǒng)管宮內(nèi)服務(wù)和宦官宮女。
在國家管理中，往往新的制度建立起來了，而舊制度的遺存依然保留了下來。秦漢的九卿，到了隋唐時期演變成九寺五監(jiān)。在職能上，它們大都與六部重疊，成為在六部管轄下的具體辦事機構(gòu)。例如，文化教育由禮部統(tǒng)管，九寺中的太常寺、光祿寺、鴻臚寺，五監(jiān)中的國子監(jiān)也都屬于文化教育機構(gòu)，其分工是：禮部主管文化教育的政令和制度，太常寺則負責(zé)具體的祭祀和樂舞，光祿寺專管飲食供應(yīng)，鴻臚寺專管接待賓客和喪葬儀制，國子監(jiān)具體負責(zé)學(xué)校管理。
在唐代政治制度中，宦官專政是一個突出的問題。隨著皇權(quán)的加強，皇帝身邊的宦官成為控制朝政的有力工具。玄宗開始，內(nèi)用宦官供奉，外用宦官監(jiān)軍，宦官的地位開始上升。安史之亂期間，宦官開始介入政務(wù)。到代宗時，任用宦官掌握樞密，主管文書出納和宣布詔令。后來，鑒于藩鎮(zhèn)割據(jù)，德宗為了建立一支真正聽命于自己的軍隊，派宦官統(tǒng)領(lǐng)中央禁軍中的神策軍，宦官的勢力大到了可以左右皇帝廢立的程度。唐代的宦官專政，與正規(guī)宦官機構(gòu)內(nèi)侍省沒有多大關(guān)系，而是由皇帝派遣宦官擔(dān)任使職形成的。其中最重要的，是負責(zé)皇帝與宰相之間傳遞信息的兩名樞密使，以及統(tǒng)管神策軍的兩名神策中尉。左右樞密使和左右神策中尉在晚唐號稱“四貴”，成為真正的政治中心。
隋唐在地方體制上實行州郡合并，中央直接管州郡，減省了地方中間機構(gòu)。唐代又分全國為十道(開元后為十五道)，作為對地方州郡的監(jiān)督區(qū)域。但唐代的節(jié)度使制度，對政治產(chǎn)生了極大的影響。盛唐時期，為了更好地防范邊疆游牧民族的人侵，由遼東到劍南沿邊設(shè)置了平盧、范陽、河?xùn)|、朔方、北庭、安西、河西、隴右、劍南九大節(jié)度使，統(tǒng)轄邊防軍隊。由于軍事行動的需要，節(jié)度使又逐漸兼任轄區(qū)的支度使和營田使，并插手地方官員的任免和民政事務(wù)的處理。這樣，節(jié)度使集軍、政、民、財于一身，手下又有一支實力強大、善于作戰(zhàn)的軍隊，而朝廷并未形成有效控制節(jié)度使的方法。尤其是安祿山，身兼范陽、平盧、河?xùn)|三鎮(zhèn)節(jié)度使，最終釀成了安史之亂。在平定安史之亂的過程中，由于軍事需要，唐王朝不得不在內(nèi)地廣泛設(shè)置節(jié)度使，習(xí)稱方鎮(zhèn)或藩鎮(zhèn)。到憲宗元和年間，全國有方鎮(zhèn)四十八處，形成了割據(jù)勢態(tài)。
隋唐在官吏選拔上最大的貢獻是創(chuàng)建了科舉制。從隋文帝起，廢除了漢代以來地方長官自行辟除掾屑的權(quán)力，所有品官一級官員一律由中央任免，同時又停止魏晉以來的九品中正制。此后，逐漸形成了秀才、明經(jīng)、進士三大科目，作為選拔官吏的重要途徑。唐代沿用并發(fā)展了隋代的科舉之法。唐代的科舉科目較多，有秀才、明經(jīng)、進士、明法、明字、明算、一史、三史、史科、開元禮、道舉等等。僅僅明經(jīng)一項，又有五經(jīng)、學(xué)究一經(jīng)、三禮、三傳等區(qū)分。秀才科本來最為嚴格，但取人過少，高宗以后停用。真正起重要作用的是進士和明經(jīng)兩科。明法、明字、明算諸科，屑于?？菩再|(zhì)。
科舉制同察舉制最大的區(qū)別，在于察舉制是由他人推薦，考試為輔;而科舉制為自我推薦，即史書所謂的“懷牒自舉”，以考試定取舍。唐代能夠參加科舉考試的有兩種人：一是由中央到地方各級學(xué)校的在讀生員，二是身家清白符合報名條件經(jīng)州縣審查合格的普通百姓。倡優(yōu)隸皂刑徒僧尼不得應(yīng)試，現(xiàn)任官員可以參加制科考試但不得參加常科考試?？荚嚻鸪跤衫舨康目脊T外郎主持，開元以后，改為由禮部侍郎主持。參加考試者要“結(jié)款通?！?，即互相擔(dān)保，進入考場時要核對正身并搜檢衣服以防作弊。
唐代的科舉考試內(nèi)容前后有所變化，大體上，進士科為帖經(jīng)、詩賦和時務(wù)策;明經(jīng)科為帖經(jīng)、經(jīng)義和時務(wù)策。帖經(jīng)是經(jīng)學(xué)基礎(chǔ)知識測驗，詩賦是考察文采辭章，經(jīng)義是經(jīng)學(xué)理論，時務(wù)策是以經(jīng)學(xué)為基礎(chǔ)的政論見解。?？菩再|(zhì)的科舉，則考專門知識。如明法考律令，明字考《說文》和《字林》，明算考十部算經(jīng)等等。相比而言，詩賦最難，經(jīng)義較易。
唐代科舉能否考中，不僅在于考場發(fā)揮如何，更要看平時文章如何。當(dāng)時有納卷和行卷之制。參加考試的學(xué)子，要把自己的優(yōu)秀舊作匯集成卷，在考試前送給文壇名士或政壇要人以求推薦，稱行卷;或者直接送到禮部供主考錄取時參考，稱納卷。例如，白居易向詩人顧況行卷，顧況在讀卷前，以其姓名打趣，說：“米價方貴，居亦弗易?！钡吹健耙盎馃槐M，春風(fēng)吹又生”一句，大驚道：“有句如此，居天下有甚難!”(《唐詩紀事》卷六五)另外還有通榜公薦，主考的友人幫主考定取舍為通榜，高官名人直接向主考舉薦為公薦。太學(xué)博士吳武陵，十分贊賞杜牧的《阿房宮賦》，徑直向主考崔郾推薦為“狀頭”(即第一名)，崔郾答應(yīng)取為第五名，即是公薦中的趣事一例。
唐代科舉每年一次，進士大致錄取數(shù)人至五六十人，中唐以后固定在三十人左右。杜佑在《通典》中稱：“其進士，大抵千人得第者百一二，明經(jīng)倍之，得第者十一二?！彼裕迫擞小叭厦鹘?jīng)，五十少進土”之謠，意謂三十歲考中明經(jīng)者已老不堪言，而五十歲考中進士者則正當(dāng)少壯。一中進士，世人皆以“白衣公卿”看待。因此，進士及第，極為榮耀?！按猴L(fēng)得意馬蹄疾，一日看遍長安花”，就是及第進土的心情寫照。但科舉考中后，只是取得了任官資格，即出身，是否能夠任職還需要經(jīng)過吏部銓選。
唐代科舉除每年一度的常科外，還有由皇帝臨時確定不定期舉行的制科，但遠沒有?？浦匾?。還有武舉，主要考查長垛、馬射、步射等等，但不是武官的主途。
科舉制度在唐代起了重要作用。它改變了前代選官制度中的權(quán)力下移之弊，適應(yīng)了加強中央集權(quán)的需要，把官吏的選拔權(quán)徹底收歸朝廷。正因為如此，唐太宗才說出了那句著名的得意之言：“天下英雄盡人吾彀中矣廠科舉制還擴展了統(tǒng)治集團的社會基礎(chǔ)，打破了官僚世家倚仗門蔭資歷對政權(quán)的壟斷，為中小地主乃至平民開辟了入仕途徑，形成了由下層社會到上流社會的政治通道。“朝為田舍郎，暮登天子堂”的希望，吸引了莘莘學(xué)子的畢生精力，使他們“老死于文場而無所恨”。特別是科舉制將教育制度與選官制度結(jié)合為一個整體，在一定程度上保證了官僚隊伍的知識化，有利于陶冶官吏的操守品行，在文化層次上，保證了社會思想與統(tǒng)治思想的高度融合，在維持社會穩(wěn)定方面有明顯作用。因此，科舉制度不但得到了唐代統(tǒng)治者，而且得到了以后各代王朝的高度重視，成為中國古代最重要的制度建樹之一。
除科舉之外，唐代選官還有兩條途徑影響較大。一是門蔭，二是流外銓。門蔭是對五品以上官吏子弟的照顧措施，令其服役一定時間，然后經(jīng)過專門考試則可做官。流外銓是針對流外官而設(shè)。唐代有大量流外官，充任各衙門的具體辦事人員，統(tǒng)稱吏員。他們沒有品級，按年度對其功過行能進行考課，經(jīng)三考逐級升轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)遷時均要試判(一種考試方式，見后)。最后可以經(jīng)考試人流，成為正式品官。這種集考核、選拔、任用為一體的流外官銓選程序，叫做流外銓，也叫雜品人流。唐代由流外銓進入官僚隊伍的數(shù)量最大，是下級官員的主要來源。
科舉、門蔭、流外銓通過者，只是取得了任官資格，真正擔(dān)任實際官職，還需要經(jīng)過銓選。唐代銓選，按文武兩途，分別由吏部和兵部執(zhí)掌。另外，唐代有任職年限的規(guī)定，凡是任職期滿解職的官員，也需要經(jīng)過銓選重新任職。唐代銓選實行“四才三銓”之制。“四才”是銓選的四條標(biāo)準(zhǔn)，即身言書判。身要求“體貌豐偉”，言要求“言辭辯正”，書要求“楷法遒美”，判要求“文理優(yōu)長”。四才相當(dāng)則看德行，德行相當(dāng)則看才干，才干相當(dāng)則看勞績。
身言書判四才中，唐人最重視判。判就是判語，近似于今日之案例考試，要求應(yīng)試者針對某一給定的案件或公事寫出判語。馬端臨稱：“吏部所試四者中，則判為尤切。蓋臨政治民，此為第一義。必通曉事情，諳練法律，明辨是非，發(fā)摘隱伏，皆可以此覘之?！?《文獻通考·選舉十》)判語首先要看情理邏輯，其次要看文辭對仗。比較著名的判語人稱“龍筋風(fēng)髓判”，爭相傳誦。由于試判重要，所以考場管理比科舉更嚴，實行糊名暗考，而且還要核對筆跡，以防作弊。五品以上官員，銓選時則不再試判。銓選通過者，由吏部根據(jù)品級和官缺授予實職。文學(xué)家韓愈就是考中進士后，數(shù)次銓選未能通過，只好去藩鎮(zhèn)當(dāng)幕僚求職。
伴隨著選官制度的改進，唐代在官吏考核制度上也有新的創(chuàng)建。從魏晉以來，許多較有作為的帝王都進行過建立考核制度的探索。如魏明帝令散騎常侍劉劭作都官考課法七十二條，晉武帝令河南尹杜預(yù)制定考績之法，北魏孝文帝制定了三年一考的考格，西魏北周之際的度支尚書蘇綽，制定了管理官員的六條詔書。但是，作為系統(tǒng)的官吏考課制度一直未能形成。唐代在前人探索的基礎(chǔ)上，建立了比較詳細的分類考核標(biāo)準(zhǔn)和比較嚴密的官吏考課程序。
唐代官吏考核由吏部考功司主持，同時在考核時由中書舍人和給事中各一人監(jiān)考，每年定期考核一次?？己说臉?biāo)準(zhǔn)為“四善二十七最”?！八纳啤笔菍倮舻墓餐?，分別為德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈;“二十七最”是將所有官吏分為二十七類，每一類都設(shè)定一個最好標(biāo)準(zhǔn)。考核時，由長官宣讀被考核的官員當(dāng)年的功過行能記錄，公議優(yōu)劣，根據(jù)“善”“最”的有無和政績的高低確定考第，分為九等，報尚書省按照一定的名額比例核準(zhǔn)?？己说却螞Q定當(dāng)年的俸祿增減，累計四次考核決定官階的升遷和職務(wù)的黜陟。
唐代在官僚體制上的又一個建樹，是官吏品秩制度的規(guī)范化和細密化。唐代官吏實行九品等級制，每一品級又分正從，從正四品起再分上下，所以，唐代官吏實際品級為九品三十級。最重要的是唐代有了職事官和散官的區(qū)分。散官又叫本官、階官，是官吏的身份標(biāo)志和等級標(biāo)志;職事官是官吏的工作崗位，是官吏所負職責(zé)的表現(xiàn)。散官因人而設(shè)，職事官按事而定?！耙月殲閷崳陨樘枴?。職事官和散官都有對應(yīng)的品級，同一官員，自身所帶的散官與他所擔(dān)任的職事官不一定是同一品級，職高階低者稱“守”，職卑階崇者稱“行”。這一制度體系，標(biāo)志著官僚體系已經(jīng)趨于成熟。另外，在官吏管理中，有了較為嚴格的清流和濁流之分，在任職資格、升遷途徑等方面迥然有別，對保證官吏職能，優(yōu)化官吏隊伍，有著較大作用。
在法律制度上，隋文帝令蘇威等制定了具有繼往開來性質(zhì)的《開皇律》十二第五百條。到了唐代，唐高祖令裴寂、蕭璃在《開皇律》基礎(chǔ)上制定了《武德律》，并編纂了令、格、式與律配套，開創(chuàng)了唐律的四種形式。唐太宗時，房玄齡、長孫無忌主持對《武德律》進行長達十年時間的全面修訂，形成《貞觀律》?！胺蚕鞣比ン迹冎貫檩p者，不可勝紀?！?《舊唐書·刑法志》)唐高宗時，又由長孫無忌、李勛、于志寧等編纂《永徽律》，同時還對《永徽律》進行逐條逐句統(tǒng)一注解，附在律文之后頒行天下，具有同等效力。后世將《永徽律》與注疏的合編本稱為《唐律疏議》，看做唐律的代表。另外，唐玄宗在開元年間還主持編纂了《唐六典》，被后人譽為中國最早的“行政法典”，開了律典分野的先河。
唐律(圖10)繼承了漢晉以禮入律的傳統(tǒng)，明確規(guī)定：“德禮為政教之本，刑罰為政教之用?！睒?biāo)志著禮治法律化已經(jīng)達到了很高的程度。唐律的法律形式也已經(jīng)相當(dāng)完備，律、令、格、式各有其用?！胺猜梢哉潭ㄗ铮钜栽O(shè)范立制，格以禁違止邪，式以軌物程事?！痹谛塘P的類別上，經(jīng)過漢魏的演變，至唐代形成了新的“五刑”制度，即笞、杖、徒、流、死五種刑罰，其中笞分五等(十至五十)，杖分五等(六十至一百)，徒分五等(一年至三年)，流分三等(二千里至三千里)，死分兩等(絞、斬)。在法律的實施上，唐代統(tǒng)治者強調(diào)慎獄恤刑，特別是完善了死刑復(fù)核程序，有效防止了濫用刑罰。
唐代在法制監(jiān)督上有了新的進展，沿用了漢晉以來的御史臺建制，以御史臺總管監(jiān)察。御史臺下設(shè)臺院、殿院和察院，分別由侍御史、殿中侍御史、監(jiān)察御史分負其責(zé)。侍御史主要監(jiān)督司法，推鞫獄訟。殿中侍御史主要監(jiān)督殿廷禮儀，京城巡視。監(jiān)察御史主要分巡地方，彈劾官吏。在司法監(jiān)督上，大理寺初審，刑部復(fù)審，御史臺監(jiān)督，合稱“三法司”。法司判決有稱冤屈的，則由中書舍人、給事中和監(jiān)察御史聯(lián)合審理，稱“三司受事”。御史臺監(jiān)督的重點在于糾察百僚，肅清吏治。
五 皇權(quán)的強化及其制度的逐漸完備(兩宋)
經(jīng)過五代(907—960年)的戰(zhàn)亂，北宋又重建了統(tǒng)一政權(quán)。宋代(960— 1279年)全盤繼承了唐代的制度體系，在外憂和內(nèi)患之間，兩宋更為重視“防微杜漸”。宋太宗曾有言道：“國家若無外憂，必有內(nèi)患。外憂不過邊事，皆可預(yù)防，惟奸邪無狀，若為內(nèi)患，深可懼也。帝王用心，常須謹此?！?《續(xù)資治通鑒長編》卷三二，淳化二年八月丁亥)。因此，宋代的制度建設(shè)，更為重視細微之處的完善，特別注重對官僚集團的駕馭和監(jiān)控。
宋太祖以戲劇性的方式“杯酒釋兵權(quán)”以后，重視文治，形成了重文抑武的國策。為了保證皇權(quán)專制，北宋改進了唐代的集體宰相制，形成了宰執(zhí)制度。宰是宰相，執(zhí)是執(zhí)政。同平章事為宰相，參知政事和樞密使為執(zhí)政。宋代以中書門下為宰相機構(gòu)，但是中書門下不管軍事，軍務(wù)另設(shè)樞密院掌管 (與唐代不同，唐代樞密為宦官職務(wù)，宋代樞密為最高軍政職務(wù))。另外，財權(quán)則由三司負責(zé)。中書行政，樞密掌軍，三司理財，使宰相權(quán)力分割到多個機構(gòu)。
宋代的言諫機構(gòu)有很大的變化，御史臺在宋代以后，除了監(jiān)察以外，新增了言事職能，真宗時還專門添置了言事御史。從太宗到真宗，又逐漸在唐代門下省的基礎(chǔ)上改置了諫院。凡是臺諫官員，一律由皇帝直接任命，不由中書。這樣，臺諫官員批評宰執(zhí)可以無所顧忌。加上宋代有不殺大臣和言事官的慣例，使臺諫勢力猛增。仁宗以后，臺諫合流，彈劾諫諍，中外聳聽，對宰相執(zhí)政形成了極大的制約。當(dāng)時人蘇軾甚至在奏章中評論說：“言及乘輿，則天子改容;事關(guān)廊廟，則宰相待罪”;“宰相但奉行臺諫風(fēng)旨而已”。也就是說宰相要看臺諫的眼色行事。通過這種制度，皇帝加強了對宰執(zhí)的控制，卻削弱了宰執(zhí)的治國能力。
宋代政治體制上的一個重要特色是疊床架屋的機構(gòu)和濫竽充數(shù)的冗員。隋唐至五代形成的機構(gòu)，宋代幾乎都原封不動保留了下來，同時又伴隨著皇權(quán)的加強和政府職能的調(diào)整新設(shè)了很多機構(gòu)。舊有的機構(gòu)大都成為不理政務(wù)的閑散養(yǎng)老去處，甚至出現(xiàn)了不加“判本司”的頭銜就不能管理本衙門事務(wù)的怪現(xiàn)象。
在地方建制上，宋代的府、州、軍、監(jiān)與唐代的州郡區(qū)別不大，比較有特色的是“路”的設(shè)置?！奥贰笔窃谔拼暗馈钡幕A(chǔ)上演變而來的，宋初為十五路，神宗時增為二十三路，其性質(zhì)介于中央派出機構(gòu)和地方領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)之間，以監(jiān)督地方為主，行政職能為輔。路一級設(shè)置有安撫使司(帥司)、轉(zhuǎn)運使司 (漕司)、提點刑獄使司(憲司)、提舉常平使司(倉司)等機構(gòu)，統(tǒng)稱監(jiān)司。所有監(jiān)司均直接對中央負責(zé)，互不統(tǒng)轄，互相牽制，主要職能是監(jiān)控府州。在府州一級，宋代設(shè)置了一個特殊官職，稱為通判，又叫監(jiān)州，顧名思義，主要職責(zé)是監(jiān)督知府知州，凡府州之事，通判無不過問，知府知州的公文，必須有通判連署方可發(fā)出。由監(jiān)司到通判，宋代中央對地方的控制能力大大加強了。
隋唐創(chuàng)立的科舉制，在宋代趨于完善。從太宗到真宗，宋代對科舉制度進行了多次調(diào)整，定制為三年一次，分州試、省試(中央考試)、殿試(皇帝親試)三級進行。在參加考試的人數(shù)以及錄取名額上，宋代大大超出了唐代。經(jīng)過州試淘汰到京城參加省試者，每次都有一二萬人。宋初，科舉分為進士和諸科(相當(dāng)于唐代的明經(jīng)等科目)，神宗以后，只保留進士一科。每科錄取三四百人至七八百人，使科舉成為宋代及其以后官吏選拔最主要的途徑。據(jù)《登科記》統(tǒng)計，兩宋科舉共錄取五萬人左右。
宋代科舉考試的內(nèi)容，前后一直有變化。起初，北宋進士考詩賦、帖經(jīng)、時務(wù)策和墨義，同唐代差不多。后來為求實用又加考律令，神宗時罷詩賦而改考經(jīng)義，哲宗時既考詩賦又考經(jīng)義。從北宋后期到南宋，考詩賦還是考經(jīng)義有多次爭論，以考詩賦居多(圖11)。
唐宋在科舉上的最大差別是宋代廢止了行卷和公薦，實現(xiàn)了“一切以程文為去留”。完全按照考試卷面作為評價標(biāo)準(zhǔn)，徹底消除了推薦制的遺留痕跡。在考試程序和方法上，宋代有了嚴密的規(guī)定。這些制度，使科舉制趨于規(guī)范化，也在一定程度上保證了程序和形式的公正。
州試時，試紙由官府蓋印當(dāng)場發(fā)給，發(fā)現(xiàn)夾帶作弊的當(dāng)場遣出?，F(xiàn)任官員和不屬本籍的寓居士人，不得參加州試，而由轉(zhuǎn)運使主持另行考試。州試后要將報名人數(shù)、落選人數(shù)以及上解舉子姓名、答題文卷一律報送禮部貢院，以供查核。如有弊端，考官和監(jiān)官都要處罰。
禮部貢院是進行省試的地方。省試的主考官叫“知貢舉”，副主考叫“同知貢舉”。主考和副主考由皇帝臨時任命，一般用六部尚書、侍郎或翰林學(xué)士、給事中充任。主考一旦受命，要直接進入貢院，斷絕與外界的來往，稱為“鎖院”。省試進場要搜檢，以防夾帶。考卷實行糊名彌封制，即先將卷面糊名，閱卷并復(fù)核無誤后，方可拆封。真宗時又創(chuàng)立了謄錄制。為防止考官辨認筆跡，所有彌封卷面，一律由書吏照抄一遍，考官閱卷只能看抄本，判定取舍后再對照原本。省試張榜以后，如有不公，還可進行覆試。如有大臣權(quán)要子弟參加科舉，則必須覆試。
宋初，只有覆試而沒有殿試。宋太宗以后，覆試演變?yōu)榈钤嚒５钤囈灿锌脊?、覆考官、編排官、彌封官等。覆試考題一般比較簡單，通常為一詩、一賦、一論。試卷由宦官收繳，交編排官去掉卷頭編號，然后謄錄，考官閱卷定等后重新彌封，送覆考官再次定等，以發(fā)現(xiàn)誤差。最后對號交皇帝審定公布。起初，殿試有淘汰，仁宗以后，殿試不再淘汰，只是決定名次。錄取的進士分三個檔次，一等賜進士及第，二等賜進士出身，三等賜同進士出身。
宋代科舉還有“特奏名”之制。經(jīng)歷多次省試而不得及第的老舉人，可以由皇帝特別批準(zhǔn)賜予出身。
宋代科舉取中，不再經(jīng)過銓選直接任官。進士及第者，一般擔(dān)任幕職官或試銜知縣等，但沒有定制?？傮w上宋代對科舉出身者比較重視，雖然初任職務(wù)不高，但在考核、升遷中同其他仕途差別極大，從而保證了官僚隊伍上層中科舉出身者占絕對優(yōu)勢。
宋代仍有制舉，但遠沒有常舉重要。參加人數(shù)和錄取極少。由于現(xiàn)任官員參加常舉有諸多限制，所以，制舉成了現(xiàn)任官員改官的一種手段。
宋代重視學(xué)校，在校學(xué)生是科舉考生的主要來源。王安石變法時，還曾一度以學(xué)校考試取代科舉考試。
科舉之外，宋代另一選官途徑為蔭補，即漢唐以來的任子和門蔭。門蔭在宋代數(shù)量極大，高級官員不僅蔭及子孫，甚至蔭及親屬或門人，是宋代冗官的主要來源。但是，蔭補者要選官，必須參加考試，考試的內(nèi)容有律、詩、判等。
宋代繼承了唐代的銓選制度，分類進行。文官分為三大類，稱作選人、京官和升朝官。武官也分為三大類，稱作使臣、諸司使和橫班。選人是低品級的散官，授職要試以身言書判，注擬州縣幕職官，經(jīng)過一定年限磨勘并有人保舉，才能改任京官。京官和升朝官合稱京朝官。只有進入京朝官行列，才能在政治上有所作為。官員初任，依據(jù)出身不同，，職務(wù)的高低緊要程度也不同，進士出身最優(yōu)，蔭補次之，流外出身最差。
宋代真正的任官不在銓選，而在差遣。差遣在唐代就有，到了宋代，成為官員任職的主要方式。所謂差遣，就是以臨時派差的方式給官員安排實職。為了加強中央對地方的控制，宋代采取以京朝官權(quán)知地方事的方式，府州軍監(jiān)的長官，一律由京官擔(dān)任，用“權(quán)知某某府(州)軍州事”的名義派遣，俗稱知府(州)。多數(shù)比較重要的縣，也采用派遣知縣的方式。只有極不重要的少量邊遠縣份，才正式任命縣令。中央政府的官員，多數(shù)也是任其職者不理其政，而是采用差遣制。用“權(quán)知”、“判”、“提舉”、“管勾”等名義派遣實際長官。例如，樞密院的正式長官是樞密使，但更常見的是以別的官員“知樞密院事”。用這種方式，保證皇帝更有效地控制官吏，并借此削弱吏部和兵部的任免權(quán)。
宋代法制基本上沿襲了唐律，宋太祖時，由竇儀主持編纂了《宋刑統(tǒng)》，內(nèi)容與唐律大體相同，沒有超出多少。其中舊律規(guī)定不足者以及隨著時代演變而出現(xiàn)新的法律問題，則用敕令補充?！八畏ㄖ埔蛱坡闪罡袷?，而隨時損益則有編敕?！?《宋史·刑法志》)這樣，編敕就成為宋代特別是神宗以后更為重要的法律淵源。在司法實踐中，“凡律所不載者，一斷于敕”，敕律并行，神宗以后，發(fā)展到以敕代律，并把唐代法制形式中的律令格式改為敕令格式?；实垭S時發(fā)布的敕令地位超過了相對固定的律條，反映了皇權(quán)在立法領(lǐng)域的強化。在刑罰種類上，增加了凌遲和刺配。
六 遼金元政治法律制度的特色
遼金元都是少數(shù)民族建立的政權(quán)。它們在一定程度上都受到了兩宋制度的影響，在漢化過程中借鑒甚至仿照了兩宋之制。但是，它們又以少數(shù)民族的原始方式，沖擊著兩宋制度體系中的腐朽成分。
遼(907—1125年)為契丹族所建之國，起初，由八個部落的“大人”輪流擔(dān)任可汗，在耶律阿保機手里，才建立了皇帝制度，此后的帝位承繼，依然保存著諸部“大人”確認的儀式，而且皇族耶律氏和與其世代通婚的國舅部蕭氏的關(guān)系非常密切，國舅部蕭氏一直在遼國政治中有重大作用。遼國的漢化是有限度的，具體來說，就是在契丹部落實行舊制，在漢族區(qū)域?qū)嵭袧h法?！肮俜帜媳?，以國制治契丹，以漢制待漢人?！?《遼史·百官一》序)政府分為兩個系統(tǒng)，治理契丹的稱北面官，實行少數(shù)民族的世襲制;治理漢人的稱南面官，實行仿照唐宋的科舉制。
遼國實行科舉制起于圣宗統(tǒng)和六年(988年)，分鄉(xiāng)試、府試、省試三級，后來又增加了殿試，一兩年或兩三年舉行一次不定。起初進士分為詩賦和經(jīng)義兩科，后來以詩賦為正科，以法律為雜科。但是，遼國科舉純?yōu)闈h人設(shè)立，契丹人禁止參加科舉。
金(1115—1234年)為女真族所建之國，建國后依然保留著稱為“勃極烈”的部落議事會議制。到金熙宗完顏直天眷年間，極力推行漢化政策，建立了太子制，廢除了“勃極烈”，仿照唐宋制度建立了政治體系，設(shè)尚書、中書、門下三省，史稱“天眷新制”。但是，金國只是學(xué)到了漢制的形式，卻沒有掌握漢制的實質(zhì)。例如，唐代三省并立，其目的是互相制約，防止宰相專權(quán)。而金國為了消除三省的互相制約，在新制實行后不久即廢除了中書、門下二省，由尚書省獨攬政務(wù)。
金國科舉分為鄉(xiāng)試(縣級考試)、府試、會試、殿試四級，三年一次，后來廢除鄉(xiāng)試。女真和漢人分別考試，女真試題簡單，只考策論;漢人則分詩賦和經(jīng)義兩科，難度較大。由于金國漢化程度較遼國高，科舉制的政治作用也較遼國大。
元代(1205—1368年，1279年改名元朝以前為大蒙古國時期)是蒙古族以武力建國，直到世祖忽必烈才采用漢制。但是，元代一直保留著部落聯(lián)盟時期的“忽里臺”(諸王大會)制。即使立了太子，還得經(jīng)過“忽里臺”會議承認?；实厶幚碚?wù)也不正規(guī)，一直沒有朝參議政制度。元代宰相權(quán)力過大，往往是權(quán)臣執(zhí)政，特別是怯薛(皇帝身邊的親兵伴當(dāng))在政治中有重大作用，多數(shù)大臣出身于怯薛。元朝的中央政府，以中書省掌管政務(wù)，以樞密院統(tǒng)領(lǐng)軍政，以御史臺掌管監(jiān)察諫諍。從忽必烈以后，中書令和樞密使均由太子掛名，實際宰相則由中書令的名義下屬左右丞相、平章政事充任。宰相往往兼知樞密院事和兼領(lǐng)宿衛(wèi)，這是元代宰相專權(quán)的一個重要途徑。在地方建制上，元代的重大舉措是創(chuàng)立了行省制。大都(北京)周圍稱為“腹里”，由中書省直轄，腹里之外設(shè)置十一個行中書省，分轄地方事務(wù)。
元初，由于科舉以文取士的性質(zhì)與蒙古以武立國的宗旨不合，一直未能采用科舉制。直到仁宗皇慶二年(1313年)才確立科舉之法，分鄉(xiāng)試、會試、殿試三級，對現(xiàn)任官員參加科舉不加限制?？婆e的操作辦法，與宋代相似但較為粗略?？荚噧?nèi)容以經(jīng)義為本，詞章次之。經(jīng)義以四書五經(jīng)命題，用朱子集注。元代科舉最大的特點是奉行民族歧視政策，蒙古人和色目人為一套試題，漢人和南人為一套試題。從鄉(xiāng)試開始，按地域分配錄取名額。鄉(xiāng)試共錄取三百人，其中蒙古、色目、漢人、南人各七十五人。會試錄取一百人，四色人等各二十五人。殿試有所淘汰，錄取名額不定，在三四十人到七八十人之間。及第者除狀元外，一般授七品至八品官職。
元代的官吏來源，以宿衛(wèi)親兵和吏員為主，科舉出身者在官僚隊伍中所占比重極小，升遷上不具優(yōu)勢，而且還被蒙古人看不起，在仕途中沒有重要作用。相反，吏員在元代不但比例大，而且為統(tǒng)治者所看重。史稱：“由進士入官者，僅百之一，由吏致位顯要者，常十之九?！?《新元史·韓鏞傳》)對吏員入仕，元代有考試、遞補、歲貢等多種制度。
從秦漢開始，在官吏隊伍的構(gòu)成上就有“儒”與“吏”的區(qū)分。到宋元時期，這種區(qū)分發(fā)展到了嚴重對立程度。大致上，儒士經(jīng)過多年讀經(jīng)陶冶，以信念見長，卻不善理事;吏員經(jīng)過長期實際操作，以干練見長，但操守較差。從漢到唐，統(tǒng)治者儒吏兼用，長短互見。唐代劉晏就曾說過：“士陷贓賄，財淪棄于時，名重于利，故士多清修;吏雖廉潔，終無顯榮，利重于名，故吏多貪污?！?《文獻通考·選舉八》)宋代科舉制度的發(fā)展，使儒士占據(jù)了官僚隊伍的絕對優(yōu)勢，官員精忠報國屢見不鮮，然而政府無能與此不無關(guān)系;元代輕視科舉，排斥儒士，吏員和宿衛(wèi)親兵成為官僚隊伍的主要采源，雷厲風(fēng)行見效一時，然而官場腐化也與此高度相關(guān)。后人有“宋亡于儒，元亡于吏”之說，盡管有失偏頗但有一定道理。
遼金元法制建設(shè)的成就不如唐宋，帶有一定的原始性?！敖鸪酰ㄖ坪喴?，無輕重貴賤之別，刑贖并行，此可以施諸新國，非經(jīng)世久遠之規(guī)也?！?《金史·刑法志》)金熙宗以后，陸續(xù)頒布了一些律令，但較為零散。直到金國晚期的章宗泰和年間，才制定了較為系統(tǒng)的《泰和律義》，其內(nèi)容大略不超出唐律。元初本無法律，斷理獄訟沿用金律。忽必烈即位以后，逐漸開始法制建設(shè)，陸續(xù)制定了《至元新格》等條文。到英宗至治三年，修成《元典章》與《大元通制》兩部法典匯編?！对湔隆吩隗w例上仿照《唐六典》，共十門六十卷三百七十三目，收集了從元世祖到英宗的詔令、判例及典章制度?！洞笤ㄖ啤穮R輯了元世祖以來的“法制事例”，分為詔制、條格和斷例三種二千五百三十九條。元代法律為一事立一法，缺乏系統(tǒng)性;而且均為現(xiàn)行規(guī)定，強調(diào)“古今異宜，不必相沿”，不取唐宋舊典。具體案件的決斷，則以具有蒙古民族色彩的斷例為主。在刑罰種類上，元代大量恢復(fù)了肉刑。
七 皇權(quán)專制的再度強化與體制弊端(明清)
明(1368—1644年)清(1644—1911年)兩朝，皇權(quán)專制得到了進一步加強與再度發(fā)展。
在重大政治決策上，明清都強調(diào)“乾綱獨斷”，即皇帝的個人獨裁。明太祖朱元璋為了防止權(quán)臣專政，廢除丞相制度，由皇帝直接統(tǒng)領(lǐng)六部，處理政務(wù)，大大強化了皇帝的作用。然而，明代政治中的制度性弊端，正是強化皇權(quán)帶來的負效應(yīng)。永樂以后，明代的皇帝多不爭氣，有的貪玩，拿國家大事當(dāng)兒戲，如明武宗和明熹宗;有的同大臣意見不合鬧別扭，如嘉靖帝和萬歷帝。結(jié)果不是把權(quán)力交給閣臣，就是把朝政交給宦官，導(dǎo)致了政治的昏暗。清代皇帝著力扭轉(zhuǎn)明制之弊，視朝聽政不輟，解決了宦官專政問題，但專制獨裁的根本弊端依舊存在。
明代的太子制度，已經(jīng)出現(xiàn)了危機。明太祖的太子早逝，朱元璋立了“皇太孫”，結(jié)果引發(fā)了“靖難之役”。萬歷帝想立自己寵愛的鄭貴妃之子，違背了“立嫡立長”的規(guī)則，大臣們力爭不可，導(dǎo)致了長達十四年的“爭國本”，反過來又深深擴大了皇帝與大臣之間的裂痕。清朝康熙帝深受漢文化的影響，實行太子制，卻因為太子的不勝任深受困擾，并引起了后來殘酷的宮廷斗爭。到雍正帝時，總結(jié)歷史教訓(xùn)，創(chuàng)立了“密建皇儲”制度，即由皇帝在所有皇子中秘密選擇繼承人，寫成兩份密旨，一份置于乾清官“正大光明”匾后，一份隨身攜帶。皇帝死后根據(jù)密旨繼位。這一變化，對于保證繼任皇帝的品行能力具有一定作用。清代皇帝多數(shù)比較明智，同密建皇儲制度有相當(dāng)關(guān)系。
明代由于制度原因引起的皇帝與大臣沖突，以“大禮議”最為典型。明武宗暴死無嗣，大臣迎立已故興獻王之子朱厚熄，即嘉靖帝，導(dǎo)致了能不能立興獻王為“皇考”的“大禮’之爭。以首輔楊廷和為代表的一大批大臣，主張按禮制以武宗為“皇考”;以觀政進士張璁為代表的揣摩迎合嘉靖帝的官員，則提出立興獻王為“皇考”?；实鄄唤邮軆?nèi)閣的主張，內(nèi)閣也不接受嘉靖帝的旨意?；实叟c內(nèi)閣的嚴重不和，使明朝政治受到了極大影響。內(nèi)閣以集體辭職要挾，皇帝以廷杖笞責(zé)威逼，結(jié)果引發(fā)了嘉靖帝四十年不上朝，齋醮煉丹，求道求仙，政務(wù)荒廢。萬歷時的“爭國本”，與嘉靖時的“大禮議”具有類似作用。這表明，皇權(quán)的高度強化已經(jīng)使皇帝本身發(fā)生了異化，缺乏制約的皇帝一旦把個人感情凌駕于國家利益之上，則會造成無法協(xié)調(diào)的政治沖突，舊有的體制對此不能化解。
皇帝統(tǒng)領(lǐng)政務(wù)，主要通過視朝和批閱奏章進行。為了協(xié)助皇帝，明代形成了內(nèi)閣制度，為皇帝提供批答奏章的草稿，稱票擬。然而，從宜宗起，宦官機構(gòu)司禮監(jiān)開始制約內(nèi)閣票擬。英宗起重用宦官王振，導(dǎo)致“土木之變”，后來又依靠宦官奪門復(fù)辟，從此開始了明朝的宦官專政?；实鄄辉僖暢?，宦官就成為皇帝處理政務(wù)的重要助手，替皇帝批答奏章，傳遞命令。而為了保證皇權(quán)，皇帝又要加強對百官的監(jiān)督，于是，宦官統(tǒng)領(lǐng)的東廠、西廠、錦衣衛(wèi)等特務(wù)組織，就成了皇帝監(jiān)控官員的得力打手。由此，使明代的宦官專政達到了極點。清代通過皇帝親自處理政務(wù)，直接與大臣溝通，較為徹底地解決了宦官專政問題，廠衛(wèi)特務(wù)組織也因為弊端太多而在清代被廢除。為了保證皇帝掌握情報，清代從康熙起建立了“密折奏事”制度，即給皇帝信得過的大臣官員賜予密折奏事權(quán)，所奏的密折直達皇帝，任何其他人不得觀看，皇帝的批答也直送本人。密折的格式隨意，內(nèi)容無所不包，凡有關(guān)政治經(jīng)濟、民間輿論、流言蜚語、官場秘密等大事瑣聞，均通過這一渠道上達皇帝，成為皇帝了解下情、控制官吏的重要手段。
明初朱元璋借胡惟庸案廢除了中書省，以防止大權(quán)旁落，還以“皇明祖訓(xùn)”的形式，規(guī)定后代子孫一概不許設(shè)立丞相，如有提議設(shè)丞相的就以奸臣論處。然而，皇帝日理萬機，終須有人輔佐，于是，明成祖時正式創(chuàng)立了內(nèi)閣制度。所謂內(nèi)閣，就是以一些翰林院官員入直文淵閣，參與政務(wù)，協(xié)助皇帝。內(nèi)閣的主要職責(zé)，是為皇帝充當(dāng)顧問，票擬批答。后來內(nèi)閣逐漸升級擴大，閣臣中有一人總負責(zé)，稱為首輔。到嘉靖、萬歷時，內(nèi)閣地位越來越高，成為不是宰相的宰相，嘉靖帝自己也說，內(nèi)閣首輔，“雖無相名，實有相權(quán)”。如嘉靖時的嚴嵩，萬歷時的張居正，都以首輔身份權(quán)傾一時。盡管如此，內(nèi)閣的性質(zhì)始終只是皇帝的秘書顧問，在權(quán)力上同以前的宰相不能相提并論。
清代沿用了明代的內(nèi)閣制度，但其作用下降為掌管文字的秘書班子，軍政大事并不由內(nèi)閣商議。內(nèi)閣大學(xué)士以殿閣為名，習(xí)稱中堂，名義上是宰相;他的助手為協(xié)辦大學(xué)士，習(xí)稱協(xié)揆，名義上是副相，然而并無宰相副相之權(quán)。真正的政務(wù)中樞，清初是議政王大臣會議，雍正以后為軍機處。內(nèi)閣只是一個承辦各種文書的機構(gòu)，負責(zé)草擬章奏批答和起草詔旨。軍機處設(shè)立后，內(nèi)閣連重要文書都不再經(jīng)辦，只是處理一些常規(guī)例行的公開文件。
清人關(guān)前夕設(shè)立議政王大臣會議，稱為“國議”，作為皇帝的輔佐機關(guān)，重大政務(wù)都由它決定。康熙時，重用南書房的侍從，以抵消議政王大臣會議的作用。乾隆時，議政王大臣會議被正式裁撤。雍正時為了適應(yīng)西北用兵的需要，在養(yǎng)心殿外設(shè)立軍機處，取代了南書房職責(zé)，統(tǒng)管軍政大事。由皇帝任命軍機大臣，下有軍機章京協(xié)助。軍機處不用書吏，草擬文稿都由軍機大臣親自進行，間或由軍機章京代擬。一般文件，仍由內(nèi)閣處理發(fā)放，稱為“明發(fā)”;重要文件，則由軍機處密封驛送，稱為“廷寄”。軍機大臣每日入直，與皇帝天天見面，皇帝巡幸則軍機大臣隨從。事關(guān)軍政要務(wù)，軍機大臣可向皇帝提出建議，但事事均由皇帝定奪。大學(xué)士雖然有宰相之名，但不入軍機，不能算“真宰相”。至此，專制皇帝的輔政機構(gòu)最終定型。
明清均由皇帝直轄六部。六部的設(shè)置，基本上沿用唐宋舊制而略有變化。六部以吏部為首，吏、禮、兵三部，按職能各設(shè)四司，戶、刑、工三部，則按省設(shè)司。清代為了統(tǒng)管少數(shù)民族和邊疆事務(wù)，還設(shè)有理藩院;與六部并列。六部的長官為尚書，副手為侍郎，習(xí)稱堂官。
六部之外的重要機構(gòu)，有翰詹科道和通政司、大理寺。：翰為翰林院，主要職責(zé)是編輯校勘圖書史籍。但在明清時期翰林院有一特殊職能，就是高級人才的儲備訓(xùn)練。部院長官一直到內(nèi)閣軍機，大都出自翰林院。從明代起，高級官吏的選拔上就有“非進士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣”之說。詹為詹事府，本來是輔導(dǎo)太子的機構(gòu)，與翰林院通職。到了清代廢除太子制，但詹事府依舊保留，職能與翰林院混同。科為六科給事中，道為十三道監(jiān)察御史(清為十五道，光緒時改為二十道)。通政司是明代開始才有的特殊設(shè)置，專管向皇帝呈轉(zhuǎn)所有奏章，后來又負責(zé)撰寫貼黃引黃。貼黃是奏章韻摘要，引黃是在外封書寫的條目要點。由于明代通政司掌握了通向皇帝的所有信息通道，有喉舌之稱，權(quán)力過大，清代則削減了通政司的權(quán)力，各種奏章直送內(nèi)閣，密折連內(nèi)閣都不經(jīng)過，通政司的職責(zé)只是核對公文程式和呈轉(zhuǎn)。大理寺是司法審判機構(gòu)。明清的三法司分工為：刑部初審，大理寺復(fù)審，都察院監(jiān)督。大理寺專管復(fù)審刑部和行省審決的案件。明清時期所說的九卿，就是六部長官加上都御史、通政使和大理寺卿九人。
明清在地方建制上沿用了元代的行省制，明代分全國為十三行省和南北兩直隸，清代分全國為十八省(包括直隸)。另外，清代的東北、內(nèi)蒙古、外蒙古、回部、西藏五個地區(qū)不設(shè)省，作為特別行政區(qū)由中央直接管轄。清末，陸續(xù)又增設(shè)了新疆、臺灣省和東北的奉天、吉林、黑龍江省。
明代在各省設(shè)置三司：以都指揮使司掌管軍事，簡稱都閫或都司;以承宣布政使司掌管民政，簡稱布司或藩司;以提刑按察使司掌管刑獄和監(jiān)察，簡稱按司或臬司。三司互不統(tǒng)轄，分別對中央負責(zé)。為了統(tǒng)轄事權(quán)，克服三司互相抵牾之弊，明代中后期開始向各省派遣巡撫，統(tǒng)管一方事務(wù)。隨著巡撫的固定化，藩臬二司逐漸成為巡撫的下屬機構(gòu)。另外，明代還在部分地區(qū)派遣過總督，以協(xié)調(diào)各省和各鎮(zhèn)的軍事行動。
清代在全國固定設(shè)置八大總督(直隸、兩江、閩浙、湖廣、陜甘、兩廣、四川、云貴)，統(tǒng)管一省或數(shù)省軍政民政，習(xí)稱制臺或制軍，也叫部堂。另外，還有河道總督和漕運總督，專管治河和漕運。按省設(shè)置巡撫，作為一省最高行政長官，習(xí)稱撫臺或中丞，也叫部院?？偠胶脱矒嵫瞄T不設(shè)佐貳屬官，沒有下屬部門。每省設(shè)布按二司，為一省的正式官府，屬督撫管轄。明清的督撫藩臬雖為大員，特別是清代督撫，號稱封疆大吏，但是卻要受中央的嚴密控制，不可能形成地方勢力。直到晚清，在鎮(zhèn)壓太平天國時湘淮軍興起，督撫權(quán)力才日漸增長，中央和地方的關(guān)系格局有所變化。
明清的官吏選拔制度中，最重要的是科舉?？婆e三年一次，分為鄉(xiāng)試、會試、殿試三級。鄉(xiāng)試和會試各為三場，第一場為四書義三道，五經(jīng)義四道;第二場為論一道，判五道，詔、誥、表選一道;第三場為時務(wù)策五道。殿試只有一場，考時務(wù)策一道。清代乾隆以后，改為第一場為四書義三道，五言八韻詩一道;第二場為五經(jīng)義各一道;第三場依舊為時務(wù)策五道。
明清科舉與宋元相比，最大的不同是八股取士。八股又叫制義，以宋儒注解的四書五經(jīng)命題，如《四書》用朱子集注，《易》用程傳，《書》用蔡氏傳，《詩》用朱子集注，《春秋》用左氏、公羊、谷梁三傳及胡安國傳等等。作文要仿古人語氣，替圣賢立言，采用特定的格式，分為破題、承題、起講、提比、中比、后比各個部分。時人號稱有“作文十法”，即命意、立句、行機、遣調(diào)、分比變化、虛實相生、反正開合、頓挫層折、琢句、練字十種作文要求和技巧。[5]八股取士并不是簡單的死記硬背，既要考知識，更要考智力和悟性。
鄉(xiāng)會試的主考、同考由皇帝欽定派遣。鄉(xiāng)試提調(diào)由布政使擔(dān)任，監(jiān)試由按察使擔(dān)任，清代則由巡撫監(jiān)臨。會試提調(diào)由禮部司官擔(dān)任，監(jiān)試由科道官擔(dān)任。主考和同考稱內(nèi)簾官，提調(diào)、監(jiān)試稱外簾官?？荚囉袊烂艿某绦颍脊偃嗽?，提調(diào)官和監(jiān)試官立即封鎖內(nèi)外門戶，不得擅自出入。甚至運送物料，都要由提調(diào)、監(jiān)試會同開門點檢送入，再行封鎖。鄉(xiāng)試人院時，要逐人搜檢。嘉靖以后，會試也要搜檢。考生所帶考具均有規(guī)矩，如帽用單氈，鞋用薄底，硯臺不得過厚，筆管不得鏤空，食物必須切開，木炭不過二寸等等，以防夾帶。開考后有巡綽官負責(zé)巡邏監(jiān)督?？忌痪頃r由受卷所登記收繳，轉(zhuǎn)送彌封所編號密封，再送謄錄所朱筆謄抄，對讀所對讀朱墨二卷核對無誤，將朱卷交同考官分房閱卷。同考再向主考薦卷，均要寫出評語。名次確定后在公堂上調(diào)入考生原作墨卷對照字號，確定名單發(fā)榜。殿試則較為簡單，只有一場，收卷后同樣彌封編號，交讀卷官評定高下，報皇帝欽定名次，送內(nèi)閣填寫黃榜公布。
明代起，鄉(xiāng)試逐漸有了名額限制，大省一百余，小省數(shù)十名，清代略有增加。鄉(xiāng)試考取者為舉人，第一名俗稱解元。會試名額每屆三百名左右，部分年份有所增加。除正榜外，清代鄉(xiāng)會試增加了副榜。從明代開始，會試分南北卷，按南北分配名額，以保證地域上的平衡。會試第一名俗稱會元。殿試不淘汰，取中者為進士，分三甲。一甲三人，俗稱狀元、榜眼和探花，賜進士及第;二甲若干人，賜進士出身;其余為三甲，賜同進士出身。
明清考中舉人即可任官?？贾羞M士后，經(jīng)過挑選庶吉士，其余進士直接任官。
明清的庶吉士制度在培育人才中有著特殊作用。選拔庶吉士稱為館選，具體辦法就是在新科進士中選拔優(yōu)秀者，進入翰林院，繼續(xù)學(xué)習(xí)三年，然后考試決定去向，稱為散館。優(yōu)秀者直接授翰林院編檢官，其次出任科道，再次出任部曹，再次出任州縣。其后的轉(zhuǎn)遷升任，都優(yōu)于他途。
明清的科舉制度，就其制度的嚴密性、規(guī)范性來說，堪稱完備。八股取士，實際上是古代科舉向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化方向發(fā)展的必然結(jié)果，在技術(shù)手段上，達到了古代所能達到的最高成就。然而，隨著封建政治的僵化，八股取士也同思想禁錮結(jié)合為一體，特別是“所習(xí)非所用，所用非所習(xí)”的積弊，在八股制義的束縛下達到了極致。在晚清大變革的格局中，最終成為妨礙中國政治轉(zhuǎn)型的重要一環(huán)，被歷史所淘汰。然而，其中的某些合理因素，還值得今天借鑒。
明代官吏銓選，文歸吏部，武歸兵部。文官初授官職，都要參加吏部的大選。明清的官職，有繁簡沖要的區(qū)別。進士出身，一般在京為清要，在外為繁劇。舉人出身，則一般為邊遠簡職。監(jiān)生聽選，則要仿唐制考身言書判四事。為了防止銓選中的行賄請托，明代萬歷以后一直到清代銓選實行掣簽法。即把對應(yīng)的職務(wù)和具備任職資格的人員分別制簽，以抽簽方式?jīng)Q定具體職務(wù)的擔(dān)任人員。明清銓選極重出身，正途和雜途有天壤之別，在一定程度上保證了官員的基本素質(zhì)。
明清在官吏管理上還建立了一套較為嚴密的考核制度。明代分考滿考察兩法?？紳M主要按年資進行，任職期滿按考核等次決定升降和調(diào)繁調(diào)簡?？疾熘饕羌m察不合格官員及舉薦優(yōu)異官員?？疾煊址譃榫┎旌痛笥嫛＞┎煸谥醒牍賳T中進行，六年一次;大計隨地方官員朝覲進行，三年一次。京察大計特別卓異的，不次提升;不合格的，按八法處理。所謂八法，是指貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷(pi)軟、不謹八種情況，分別予以革職、冠帶閑住、致仕、改調(diào)等處置。清代考察則發(fā)展為“四格八法”之制。四格是才、守、政、年四項標(biāo)準(zhǔn)，才分長平短，守分廉平貪，政分勤平怠，年分青中老，綜合四格決定官員的加級、升職、留任、降調(diào)。八法與明代相同，只是處置辦法略有變化。
在法律制度上，明清是一個體系。洪武三十年，明太祖主持制定了《大明律》三十卷四百六十條，首列名例，次按六部分類。明孝宗弘治十五年，又制定了《大明會典》，作為行政規(guī)范性質(zhì)的法典。正德、嘉靖、萬歷時對《會典》進行了多次?？鲇?。流傳至今的《大明會典》就是萬歷續(xù)纂本。清朝順治四年，在《大明律》的基礎(chǔ)上制定了《大清律集解附例》，體例內(nèi)容基本同《大明律》相仿?？滴酢⒂赫?、乾隆時對《大清律例》不斷修訂，到乾隆五年定稿。今天看到的《大清律例》就是乾隆本?？滴蹰_始，仿照明會典編纂《清會典》，其后屢次增訂，形成了《雍正會典》、《乾隆會典》、《嘉慶會典事例》、《光緒會典》五部會典。值得一提的是，清代還制定過《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西寧番子治罪條例》和《苗例》等針對少數(shù)民族的單行法律法規(guī)，以適應(yīng)不同民族地區(qū)的司法需要。
隨著封建法制的發(fā)展，到了明清，“例”越來越重要。由于明太祖強調(diào)“祖制”不得更改一字，在法律實施中為了彌補《大明律》的不足，從明孝宗時開始用“條例”和“事例”輔助法律。后來，由“以例輔律”發(fā)展為“以例破律”。清代繼承了明代編訂條例的做法，在編制《大清律》時就附有條例，康雍乾嘉道咸每個皇帝都增訂條例，到同治時僅例就增至1892條。由此，導(dǎo)致清代司法中“例”占具優(yōu)先地位，有例從例，無例才從律。而各種條例越來越繁復(fù)，這就給司法留下了極大自由裁量空間。在刑罰種類上，明清在杖、徒、流、絞、斬的基礎(chǔ)上，增加了充軍(流刑附加刑)、發(fā)遣(配邊遠駐防軍人為奴)、枷號、凌遲等罰則。明清兩代在司法的寬嚴程度上大不相同，大體上，在對官吏的法治監(jiān)督上明代失之嚴峻，清代失之寬容。
明太祖懲元之弊，以重典酷法治國。在《大明律》之外，還專門制定了《大誥》[6]作為司法依據(jù)，使“詔獄”制度化。在司法方面，古代向來都有詔獄，即由皇帝詔令在法律之外處理案件，判決不是根據(jù)律條而是根據(jù)皇帝的意旨。明初朱元璋處理的胡惟庸、藍玉、郭桓、空印四大案，是詔獄的典型案例。胡案和藍案是屠戮功臣，株連四五萬人，將元老宿將一網(wǎng)打盡。郭桓案是借口戶部侍郎郭桓貪污收拾京官，六部長官多數(shù)被殺?？沼“甘菓岩傻胤降綉舨亢藢﹀X糧的空印文書有弊，將府州縣主印官員以及部下殺頭流放。另外，明朝還創(chuàng)立了廷杖之法，對不聽話的官員當(dāng)廷杖責(zé)，打得皮飛肉濺甚至死于非命，相當(dāng)多的正直之士遭受過這種屈辱。這種做法，打掉了多數(shù)官員的廉恥和自尊。法網(wǎng)稍一松弛，吏治立刻敗壞到不可收拾的地步。清代法學(xué)家沈家本對此評價道：“仁義者養(yǎng)民之膏粱也，刑罰者懲惡之藥石也。舍仁義而專用刑罰，是以藥石養(yǎng)人，豈得為善治乎?”(《寄簃文存》卷六)
清代司法，強調(diào)“以德化民，以刑弼教”，一般較為寬松。即使人稱暴戾的雍正帝，其殘暴冷酷，主要表現(xiàn)在與“奪嫡”有關(guān)的宮廷斗爭上，而在治理國家上則循法守規(guī)。但是，出于滿漢隔閡，清朝整飭吏治從寬，整飭思想則從嚴，對官員司法以寬大為主，對文人司法則以嚴酷出名，大興文字獄，在思想文化的專制上走向了極端。
在法制監(jiān)督上，明清改御史臺為都察院，并將六科在名義上改歸都察院管轄，從體制上完成了臺諫合一，使其成為法制監(jiān)督最重要的機構(gòu)。都察院的最高長官為都御史，執(zhí)掌糾察司法，大獄重刑則會同刑部、大理寺共同鞫訊，稱為三司會審。三司會審不能決斷者，則交由九卿會審。吏部考察官吏，由都察院監(jiān)督。都察院下轄科道，但十三道監(jiān)察御史和六科給事中相對具有較大獨立性、獨立辦事。監(jiān)察御史按省分道，分別負責(zé)彈劾官吏，巡視京城，刷卷(審核文檔)，監(jiān)督科舉，巡查倉庫，糾察禮儀，上書進諫，巡按地方。給事中按六部對口設(shè)置，分別負責(zé)審查對口各部的奏章文書，監(jiān)督部政，駁正違失，進諫議政。六科未簽署的公文，六部不得執(zhí)行，六部有事，堂官要赴科畫本(簽署)。清代都察院與明代作用類似，所不同處是根據(jù)省份的變化改十三道為十五道。
秦漢以來的法制，以皇權(quán)為法律的基本淵源，刑法、民法、行政法諸法合一，司法行政不分，形成了中華法系的基本特點。明清的法制體系，把中華法系推到了盡頭，卻缺乏向近代法制體系轉(zhuǎn)化的內(nèi)在機制。到了晚清，在西方列強入侵的沖擊下，逼迫統(tǒng)治者對法律條文做了一些修改。但是，最終也未能走上立法民主化、司法獨立化的近代化道路。
中國古代的政治、法律、選官制度，經(jīng)過長期的歷史積淀，形成了極為豐厚的內(nèi)容，并且在歷史演變中具備了高度的自洽性，能夠不斷自我修復(fù)完善并自我發(fā)展。在一定程度上，完善的制度體系，可以對包括皇帝在內(nèi)的人的因素形成一定的制約。從技術(shù)和操作性上看，古代的這一制度體系，比較有效地維持了統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定，有利于在統(tǒng)治集團中吸納社會精英，形成較高素質(zhì)的官僚隊伍，其中有些方法和措施，如政府機構(gòu)的權(quán)力配置與相互制約、科舉選官的操作方式等，已經(jīng)達到了非常精致的程度，不乏可供現(xiàn)代參考借鑒的成分。
不過，中國古代的這一制度體系，在整體上是同皇權(quán)專制的“家天下”體制相適應(yīng)的。專制體制的人治本質(zhì)與制度規(guī)范的法治要求，存在著深刻的內(nèi)在腫突。因此，中國古代的法制，與現(xiàn)代法制有著本質(zhì)差異?，F(xiàn)代從西方引進的法制概念，本身就是一種理念;而中國古代所說的法制，更多側(cè)重于工具性。嚴復(fù)在翻譯孟德斯鳩《法意》(《論法的精神》)一書時，注意到了這一區(qū)別，說：“西文‘法’字，于中文有理、禮、法、制四者之異譯，學(xué)者審之。” (《法意》卷一案語)因此，現(xiàn)代所謂法制，實際是指整個制度體系，而中國古代所謂法制，一般是指“禁令”和制裁體系。正因為如此，中國古代的法制，可以與專制體制緊密結(jié)合，專制君主只是把法制作為自己治民治吏的一種手段，自己則凌駕于法制之上。嚴復(fù)站在近代法制概念的基礎(chǔ)上說過：“專制云者，無法之君主也?！狈ㄖ埔蟆吧舷滤鶠椋杂兴?，而從秦到清的所謂法治不過是刑治而已?！叭舴蚨截?zé)書所謂法者，直刑而已，所以驅(qū)迫束縛其臣民，而國君則超乎法之上，可以意用法易法，而不為法所拘。夫如是，雖有法，亦適成專制而已。”(《法意》卷二案語)正因為如此，同一個制度體系，在不同的君主手里，可以形成相反的社會效果。漢承秦制，唐承隋制，宋承唐制，清承明制，制度體系并無大的變化，但由于操縱制度的人員不同，理念不同，一治一亂，幾成天壤之別。即使在同一王朝，王朝前后也會出現(xiàn)截然相反的制度效果。
對于這種制度體系的本質(zhì)和弊端，明清之際的思想家黃宗羲指出：“后世(指三代以后)之法，藏天下于筐篋者也。利不欲其遺于下，福必欲其斂于上。用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私;行一事焉則慮其可欺，而又設(shè)一事以防其欺。天下之人共知其筐篋之所在，吾亦鰓鰓然日惟筐篋之是虞，故其法不得不密，法愈密而天下之亂即生于法之中，所謂非法之法也?！?《明夷待訪錄·原法》)中國古代的這種置天下于一家之“筐篋”的專制性質(zhì)，使其制度建設(shè)更多地側(cè)重于保證君主的絕對權(quán)力，保證政治統(tǒng)治的有效性，防范所謂“奸邪逆黨”，而對社會管理重視不夠。對此，嚴復(fù)也曾指出：“蓋惟專制國家，其立法也，塞奸之事九，而善國利民之事一，此可即吾國一切之法度，而征此言之不誣?！?《法意》卷一一案語)就拿科舉制和現(xiàn)代公務(wù)員考試錄用制來說，盡管在具體操作技術(shù)上有許多相似之處，但是，二者存在著本質(zhì)的區(qū)別?？婆e所要選拔的，是忠于君主和專制體制的臣仆;而公務(wù)員考試所要選拔的，是忠于國民的公仆。不注意這種區(qū)別，就可能會導(dǎo)致評價上的偏頗。通過學(xué)習(xí)歷史，能使我們更深刻地認識到，歷史的積淀給我們今天規(guī)定了發(fā)展方向的路徑選擇限制。要實現(xiàn)現(xiàn)代化，可以借鑒古代制度體系中經(jīng)過時間檢驗并被證明是行之有效的技術(shù)手段和操作措施，但需要本質(zhì)上的制度轉(zhuǎn)換。